釋義

全域土地綜合整治是以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)依據(jù)，在特定區(qū)域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作，旨在優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，提升空間功能與價值，強(qiáng)化耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略落地的空間治理活動。

前言

2024年黨的二十屆三中全會在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確提出：借鑒“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，健全鄉(xiāng)村全面振興長效機(jī)制。2025年2月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》指出：在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治。  為學(xué)習(xí)借鑒浙江“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，2019年自然資源部啟動全域土地綜合整治試點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，全國25個省份累計(jì)實(shí)施超1500個試點(diǎn)項(xiàng)目，投入資金逾6700億元，完成土地綜合整治720萬畝，新增耕地66萬畝并集約建設(shè)用地16萬畝。截至目前，自然資源部已發(fā)布30個全域土地綜合整治試點(diǎn)典型案例。  全域土地綜合整治是系統(tǒng)性工程，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性工程，更是未來中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要基石。其以國土空間優(yōu)化為導(dǎo)向，以生態(tài)治理為抓手，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入為核心，著力構(gòu)建“三生融合”的鄉(xiāng)村振興新格局。

《全域土地綜合整治全過程操作手冊》（簡本）在此背景下編制，旨在為各級地方政府提供完整的工作思路與決策參考。

目錄

第一部分 全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)及意義 

第二部分 全域土地綜合整治的主要內(nèi)容與申報(bào)流程

第三部分 實(shí)施方案的編制

第四部分 主要資金來源分析

第五部分 組織管理與模式創(chuàng)新

第六部分 主要注意事項(xiàng)與風(fēng)險(xiǎn)提示

 一、全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)及意義

（一）政策依據(jù)  以下為全域土地綜合整治的主要政策依據(jù)：   

- 2019年12月《自然資源部關(guān)于全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）   

- 2020年6月自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》的函（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號）   

- 2020年9月《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點(diǎn)有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）  

- 2020年《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）   

- 2021年4月自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱（試行）》   

- 2022年11月《自然資源部辦公廳關(guān)于改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（自然資辦函〔2022〕2483號）   

- 2023年4月《自然資源部辦公廳關(guān)于嚴(yán)守底線規(guī)范開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作有關(guān)要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕15號）   

- 2024年1月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗(yàn)有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》（中辦〔2024〕1號）   

- 2024年8月《自然資源部關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號）   

- 2024年10月《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》（自然資發(fā)〔2024〕204號）   

- 2024年12月《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）的通知》（自然資辦發(fā)〔2024〕57號）   

- 2025年2月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》 

（二）全域土地綜合整治的意義   

1. 響應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略需求：全域土地綜合整治項(xiàng)目是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)踐，其內(nèi)容豐富、支持范圍廣泛、政策力度強(qiáng)勁，同時涵蓋可持續(xù)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)村人居環(huán)境改善、新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、西部大開發(fā)等戰(zhàn)略。   

2. 優(yōu)化國土空間布局：該項(xiàng)工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，聚焦生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間優(yōu)化，旨在提升空間功能與價值，加強(qiáng)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，改善生產(chǎn)生活條件及生態(tài)環(huán)境，推動鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等戰(zhàn)略落地。   

3. 適應(yīng)未來發(fā)展趨勢：通過全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理與多元舉措，整合零散耕地及其他農(nóng)用地空間，盤活農(nóng)村宅基地、工礦廢棄地及低效閑置建設(shè)用地指標(biāo)，合理布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等用地，全面提升土地節(jié)約集約利用水平，為城市發(fā)展預(yù)留充足空間。  

 4. 實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體收益增長：項(xiàng)目收益涵蓋整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益、土地流轉(zhuǎn)收益、生態(tài)產(chǎn)品碳匯交易收益、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營收益（如自然資源開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工倉儲物流、休閑觀光電商農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村文化旅游、民宿經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村體驗(yàn)、表演藝術(shù)、教育培訓(xùn)、研學(xué)旅行、文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)等）。需注意，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益不得直接作為貸款還款來源。

二、全域土地綜合整治的主要內(nèi)容與申報(bào)流程 

（一）實(shí)施條件與負(fù)面清單   

1. 總體要求

縣級人民政府需結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，綜合評估整治的必要性與可行性，選擇有整治需求、具備整治條件與能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作。存在負(fù)面清單情形的村莊不得納入整治區(qū)域；已納入或?qū)嵤┲谐霈F(xiàn)問題的，需及時整改，整改不力的應(yīng)按規(guī)定調(diào)出。   

 2. 實(shí)施條件   

（1）存在整治需求：當(dāng)?shù)厝罕娬我庠笍?qiáng)烈；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有待提升；建設(shè)用地利用效率與節(jié)約集約程度需優(yōu)化；生態(tài)質(zhì)量與人居環(huán)境有待改善；土地要素創(chuàng)新性配置需強(qiáng)化；生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局需優(yōu)化。   

（2）具備整治條件：具備較大的空間布局優(yōu)化、耕地集中連片整治、建設(shè)用地騰挪盤活、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升潛力；土地權(quán)屬清晰無爭議。   

（3）擁有整治能力：具備較強(qiáng)的資金保障、組織協(xié)調(diào)與基層治理能力。   

 3. 負(fù)面清單   

（1）群眾權(quán)益方面：違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制合村并居、大拆大建，變相強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地或“上樓”；借整治名義在鄉(xiāng)村違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)，或允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、建設(shè)別墅大院及私人會館；違背群眾意愿大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地；存在權(quán)屬爭議或權(quán)屬調(diào)整不規(guī)范。

（2）耕地保護(hù)方面：未落實(shí)永久基本農(nóng)田“先補(bǔ)劃后調(diào)整”要求；借整治變相占用或調(diào)整永久基本農(nóng)田；在城鄉(xiāng)建設(shè)中以單個項(xiàng)目占用為目的擅自調(diào)整永久基本農(nóng)田；調(diào)整后永久基本農(nóng)田質(zhì)量與布局不符合要求。

（3）生態(tài)保護(hù)方面：破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖，違法占用林地、濕地、草地，砍伐或非法移植古樹名木，以整治名義擅自毀林開墾或采礦；未經(jīng)科學(xué)論證與評估擅自開展大規(guī)模未利用地開發(fā)；隨意調(diào)整或占用生態(tài)保護(hù)紅線。

（4）歷史文化保護(hù)方面：破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌與歷史文化文脈，在傳統(tǒng)村落核心保護(hù)區(qū)開展違規(guī)拆建活動。

（5）資金保障方面：資金保障不足，新增地方政府隱性債務(wù)。

（6）其他方面：單純追求增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)與補(bǔ)充耕地指標(biāo)；工程過度景觀化，搞“面子工程”；經(jīng)綜合評估不適合開展整治的其他情形。   

（二）整治內(nèi)容與要求   

1. 農(nóng)用地整治：在嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)的前提下，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，優(yōu)化農(nóng)用地布局、提升耕地質(zhì)量、實(shí)施農(nóng)田生態(tài)化改造。   

2. 建設(shè)用地整理：圍繞宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需求，統(tǒng)籌區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化傳承及農(nóng)民住房、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地需求，優(yōu)化建設(shè)用地布局、開展村莊建設(shè)用地整理、推進(jìn)廢棄采礦用地復(fù)墾利用、實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。   

3. 生態(tài)保護(hù)修復(fù)：以嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、改善農(nóng)村人居環(huán)境、優(yōu)化生態(tài)空間布局為目標(biāo)，統(tǒng)籌自然生態(tài)系統(tǒng)完整性與聯(lián)通性、鄉(xiāng)村肌理格局及基層群眾對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的需求，優(yōu)化生態(tài)空間布局、推進(jìn)一體化生態(tài)保護(hù)修復(fù)、打造宜居宜業(yè)農(nóng)村人居環(huán)境。  

 4. 特色整治：為充分發(fā)揮全域土地綜合整治平臺作用，各地可結(jié)合實(shí)際拓展整治內(nèi)容，挖掘農(nóng)耕文明元素與鄉(xiāng)村民居特色，保護(hù)歷史文化與鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)韻，依托優(yōu)勢資源稟賦強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級。

農(nóng)耕文明傳承：通過保護(hù)農(nóng)耕文化遺產(chǎn)、加強(qiáng)風(fēng)貌管控等措施，推動農(nóng)耕文明傳承發(fā)展，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕元素與民居特色，保護(hù)田園風(fēng)光，留住鄉(xiāng)愁記憶。

歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)：整治過程中需注重歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，統(tǒng)籌其與鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、文化旅游建設(shè)的空間布局關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入支持：以鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源為基礎(chǔ)，以完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制為核心，發(fā)掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)涵養(yǎng)、休閑觀光、文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等功能價值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（三）全域土地綜合整治實(shí)施程序

實(shí)施程序一般包括省級整體部署、市級過程監(jiān)管、縣域統(tǒng)籌謀劃、實(shí)施方案編制與報(bào)批、項(xiàng)目管理等環(huán)節(jié)，全程需保障監(jiān)測監(jiān)管與公眾參與。   

1. 省級整體部署：制定實(shí)施意見、統(tǒng)籌工作安排、完善工作機(jī)制、審批實(shí)施方案、加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。  

 2. 市級過程監(jiān)管：審批實(shí)施方案、強(qiáng)化實(shí)施管理、審核竣工驗(yàn)收。  

 3. 縣域統(tǒng)籌謀劃：開展調(diào)查分析、確定目標(biāo)任務(wù)、劃分實(shí)施單元、明確實(shí)施時序、加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。  

 4. 實(shí)施方案編制與報(bào)批：確定整治區(qū)域、編制實(shí)施方案、履行報(bào)批程序、加強(qiáng)規(guī)劃銜接。其中，縣級人民政府需將征求意見后的實(shí)施方案逐級報(bào)省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，省級部門組織聯(lián)合審查，符合要求的予以批復(fù)。   

5. 項(xiàng)目管理：包括項(xiàng)目立項(xiàng)審批、組織實(shí)施、竣工驗(yàn)收、后期管護(hù)。全域項(xiàng)目驗(yàn)收分為子項(xiàng)目驗(yàn)收與整體驗(yàn)收：子項(xiàng)目竣工后由縣級政府組織驗(yàn)收；整體驗(yàn)收由市級主管部門組織，報(bào)上級評估，不合格的限期整改。驗(yàn)收后按要求上圖入庫，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于其他類型項(xiàng)目。 

 三、實(shí)施方案的編制

（一）一般規(guī)定

全域土地綜合整治需以實(shí)施單元為單位編制實(shí)施方案，以國土空間規(guī)劃為基本依據(jù)，在縣域統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，以底線要求為前提、功能利用為導(dǎo)向，以最新年度國土變更調(diào)查成果為工作底圖，合理提出空間布局優(yōu)化措施，明確整治目標(biāo)、內(nèi)容、項(xiàng)目安排、資金保障及實(shí)施期限等。方案需達(dá)到可行性研究深度，充分征求群眾意見，并按規(guī)定報(bào)批。  實(shí)施方案編制可對應(yīng)規(guī)劃調(diào)整：《全域整治工作的意見》（自然資發(fā)〔2024〕149號）要求方案與國土空間規(guī)劃銜接，涉及規(guī)劃修改的需經(jīng)法定程序批準(zhǔn)；《全域?qū)嵤┲改稀罚ㄗ匀毁Y辦發(fā)〔2024〕57號）指出方案需與詳細(xì)規(guī)劃或“通則式”要求銜接，可同步編制，涉及規(guī)劃修改的需依法批準(zhǔn)。  全域土地綜合整治項(xiàng)目并非必須編制村莊規(guī)劃。《全域土地綜合整治實(shí)施指南(試行)》明確：無需編制村莊規(guī)劃的，可依據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；若鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃已足夠詳細(xì)，也可不單獨(dú)編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。

（二）合理確定整治區(qū)域

在縣域統(tǒng)籌與深入調(diào)查基礎(chǔ)上，綜合考慮整治必要性、資源稟賦、工作基礎(chǔ)、政府財(cái)力、群眾意愿等因素，可將需通過拆舊建新、整理復(fù)墾、零星開發(fā)、修復(fù)治理等工程實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化的村莊，在取得村民支持及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會同意后，劃為整治區(qū)域。群眾不支持的村莊不得劃入。

（三）實(shí)施方案編制   

1. 補(bǔ)充調(diào)查分析     

補(bǔ)充調(diào)查：采取內(nèi)業(yè)與外業(yè)結(jié)合方式，對整治區(qū)域內(nèi)自然地理要素分布、土地利用狀況、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)資源、旅游資源、歷史文化資源及土地權(quán)屬等進(jìn)行核實(shí)更新與補(bǔ)充調(diào)查。

問題診斷：基于整體性、系統(tǒng)性原則，在補(bǔ)充調(diào)查基礎(chǔ)上，從鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)退化等方面開展問題識別診斷。

潛力評價：結(jié)合國土空間規(guī)劃、用途管制要求及經(jīng)濟(jì)條件、發(fā)展需求、群眾意愿等，全面評估農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等土地資源整治潛力。

 2. 明確整治目標(biāo)：在問題診斷與潛力評價基礎(chǔ)上，明確具體整治目標(biāo)，提出整治總規(guī)模、農(nóng)用地整治面積、建設(shè)用地整理面積、生態(tài)修復(fù)面積、新增耕地面積、新增永久基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地減少面積等指標(biāo)，確保耕地與永久基本農(nóng)田質(zhì)量提升、布局優(yōu)化，永久基本農(nóng)田布局穩(wěn)定，生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)不降低。   

 3. 明確子項(xiàng)目安排：圍繞整治目標(biāo)與區(qū)域問題，確定農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等任務(wù)，將可獨(dú)立設(shè)計(jì)與預(yù)算管理的工程因地制宜確定為子項(xiàng)目，內(nèi)容相近的工程可打包實(shí)施。   

子項(xiàng)目類型：包括但不限于農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、特色文化保護(hù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等。

子項(xiàng)目內(nèi)容：需明確項(xiàng)目名稱、主管部門、位置、規(guī)模、工程內(nèi)容、投資總額、資金來源、實(shí)施周期等。涉及耕地與永久基本農(nóng)田布局調(diào)整的，需明確調(diào)整前后數(shù)量、質(zhì)量與布局。

實(shí)施計(jì)劃：根據(jù)實(shí)施期限，統(tǒng)籌子項(xiàng)目布置與時間安排，明確分年度計(jì)劃，優(yōu)先實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目。可結(jié)合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與產(chǎn)業(yè)融合需求，導(dǎo)入優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成市場化運(yùn)作模式。

4. 投資估算與資金籌措：根據(jù)子項(xiàng)目安排，結(jié)合整治類型、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與期限，采用單位面積投資標(biāo)準(zhǔn)比較、案例分析等方法，參照國家、行業(yè)、地方投資定額進(jìn)行估算。   

5. 方案編制要點(diǎn)：

建設(shè)條件：包括實(shí)施單元基本情況、土地利用情況、規(guī)劃依據(jù)、公眾參與及權(quán)屬調(diào)整意愿。

分析評價：涵蓋問題診斷、潛力分析、風(fēng)險(xiǎn)評估、權(quán)益保障論證。

整治目標(biāo)與內(nèi)容：明確整治目標(biāo)及農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)修復(fù)、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局的具體內(nèi)容。

永久基本農(nóng)田調(diào)整：說明調(diào)整必要性、擬調(diào)出/調(diào)入地塊情況及預(yù)期成效。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化：說明調(diào)整必要性、擬調(diào)入/調(diào)出地塊情況及預(yù)期成效。

生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)充劃入：說明新增生態(tài)空間基本情況、劃入必要性及預(yù)期成效。

土地權(quán)屬調(diào)整：包括權(quán)屬現(xiàn)狀、調(diào)整類型、范圍、涉及主體、原則、方法、時間安排及公示、異議處理情況。

子項(xiàng)目及實(shí)施計(jì)劃：確定子項(xiàng)目清單與分年度實(shí)施計(jì)劃。

增減掛鉤：包括項(xiàng)目基本情況、拆舊地塊選址、安置情況、指標(biāo)及收益返還情況。

投資與資金：涵蓋投資估算、資金籌措、平衡分析。

效益分析：分析社會效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益。

實(shí)施保障：說明組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制等保障措施。

其他材料：包括現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、數(shù)據(jù)庫、矢量坐標(biāo)、評審意見、群眾意見等。 

6. 多方參與機(jī)制：實(shí)施方案需廣泛征求發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門及利益相關(guān)方意見，充分聽取村民建議，綜合修改完善。

（四）實(shí)施方案報(bào)批

縣級人民政府需將實(shí)施方案逐級報(bào)省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，涉及其他部門職責(zé)的需征求同級意見。省級自然資源主管部門組織相關(guān)部門及專家聯(lián)合審查，通過后予以批復(fù)。經(jīng)批準(zhǔn)的方案是項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、監(jiān)管的依據(jù)，需及時公布并在整治區(qū)域長期公開。

（五）審查要點(diǎn)及要求   

1. 規(guī)劃符合性：是否符合國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃或鄉(xiāng)村“通則式”規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定。  

2. 永久基本農(nóng)田：調(diào)整規(guī)模原則上不超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃定面積的5%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)調(diào)整需符合政策要求。   

3. 耕地整治：新增耕地面積原則上不少于原有面積的5%，平均圖斑面積上升，調(diào)入地塊平均坡度不大于調(diào)出地塊。   

4. 建設(shè)用地整理：總面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模不突破。

5. 建設(shè)用地指標(biāo)：優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地需求，剩余為增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，可在省域內(nèi)有償調(diào)劑。

6. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地：允許將零星存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地入市。

 7. 生態(tài)保護(hù)修復(fù)：嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，對達(dá)到一定規(guī)模的生態(tài)修復(fù)主體，允許依法取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

 8. 負(fù)面清單審查：核查是否存在負(fù)面清單所列情形。

四、主要資金來源分析

全域土地綜合整治資金主要來源于中央財(cái)政補(bǔ)貼、中央預(yù)算內(nèi)投資、一般債、專項(xiàng)債、政策性金融機(jī)構(gòu)融資及社會資本等。其中，專項(xiàng)債占比約60%，中央預(yù)算內(nèi)資金與地方財(cái)政資金占比約10%，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)建設(shè)；政策性機(jī)構(gòu)融資占比約20%，聚焦產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)（如生產(chǎn)加工、技術(shù)開發(fā)）；社會資本占比約10%，主要參與運(yùn)營環(huán)節(jié)。

（一）地方政府專項(xiàng)債資金  發(fā)行條件包括：   

1. 項(xiàng)目合規(guī)性：納入地方國土空間規(guī)劃，符合“三區(qū)三線”管控要求；編制完備實(shí)施方案，經(jīng)公示并取得村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。

2. 資金與收益：明確自有資金及其他融資渠道；項(xiàng)目預(yù)期收益穩(wěn)定，可通過土地出讓、指標(biāo)交易、運(yùn)營收益等覆蓋本息。

3. 實(shí)施主體：一般由政府授權(quán)平臺公司或資質(zhì)企業(yè)作為主體，涉及社會資本的需明確權(quán)利義務(wù)。   

4. 申報(bào)材料：提供可研及批復(fù)、用地文件、實(shí)施方案（含績效評估）、財(cái)務(wù)評估報(bào)告、法律意見書等。

（二）銀行貸款資金  貸款條件通常包括：   

1. 項(xiàng)目要求：納入國土空間規(guī)劃，有省級自然資源部門批準(zhǔn)的實(shí)施方案；預(yù)期收益穩(wěn)定，可覆蓋貸款本息。  

2. 主體資質(zhì)：借款人需為獨(dú)立核算的企業(yè)法人或符合條件的事業(yè)單位法人，新設(shè)法人控股股東信用評級需達(dá)標(biāo)；信用狀況良好，評級通常在A級（含）以上。

3. 其他條件：具備一定比例自有資金并明確到位計(jì)劃；提供土地抵押、第三方保證等擔(dān)保措施。

（三）財(cái)政性資金  可統(tǒng)籌整合多部門資金，包括：

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、“小田并大田”專項(xiàng)補(bǔ)貼等；

自然資源部門：占補(bǔ)平衡指標(biāo)獎勵、土地復(fù)墾費(fèi)返還等；

水利部門：小型農(nóng)田水利設(shè)施補(bǔ)助、水資源費(fèi)補(bǔ)償?shù)龋?nbsp;

林業(yè)部門：生態(tài)修復(fù)獎補(bǔ)、生物多樣性保護(hù)基金等。  建議通過跨部門協(xié)作機(jī)制系統(tǒng)化申報(bào)政策性資金。

（四）社會資本

《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》支持民營經(jīng)濟(jì)參與國家重大工程，社會資本一般以“投資人+EPC”或“投資人+EPC+O”模式參與項(xiàng)目。

五、組織管理與模式創(chuàng)新

全域土地綜合整治由縣級人民政府統(tǒng)籌謀劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及行業(yè)主管部門（發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等）聯(lián)合實(shí)施，需農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等多元主體參與。

 1. 牽頭主體：

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：由縣（區(qū)）自然資源主管部門牽頭，聯(lián)合多部門成立專項(xiàng)工作組，負(fù)責(zé)政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督考核。

實(shí)施主體：成立縣級國有平臺公司作為總法人，下設(shè)子項(xiàng)目公司（可引入社會資本合作），具體負(fù)責(zé)工程實(shí)施。   

 2.群眾參與機(jī)制：保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用村民議事機(jī)制征求意見，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。具備條件的村莊建設(shè)項(xiàng)目，可由村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織作為項(xiàng)目法人，鼓勵群眾直接參與實(shí)施。   

 3.重慶九龍坡銅罐驛鎮(zhèn)試點(diǎn)案例：

2021年，銅罐驛鎮(zhèn)項(xiàng)目成為自然資源部試點(diǎn)。鎮(zhèn)政府在英雄灣村組建“一心四部聯(lián)合社”，成立鄉(xiāng)村振興服務(wù)中心，下設(shè)房宅合作部、土地合作部、信用合作部、消費(fèi)合作部，分別探索閑置農(nóng)房利用、土地制度改革、內(nèi)置金融改革、供銷改革。  六、主要注意事項(xiàng)與風(fēng)險(xiǎn)提示

2025年全域土地綜合整治需聚焦規(guī)劃統(tǒng)籌、政策集成、資金創(chuàng)新、部門協(xié)作、生態(tài)優(yōu)先、公眾參與六大維度與整治單元協(xié)調(diào)、權(quán)屬調(diào)整優(yōu)化、基層能力提升、政策協(xié)同深化四大方向，構(gòu)建“縣域統(tǒng)籌+鄉(xiāng)鎮(zhèn)落地”高效實(shí)施體系，保障項(xiàng)目落地見效，支撐糧食安全與鄉(xiāng)村振興。

（一）規(guī)劃統(tǒng)籌

1. 風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：專項(xiàng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃不同步，縣級規(guī)劃缺乏操作性；整治單元劃分不合理，跨區(qū)域協(xié)調(diào)困難。

2. 防控措施：強(qiáng)化規(guī)劃融合，建立“規(guī)劃-實(shí)施-評估-優(yōu)化”閉環(huán)；科學(xué)劃定單元，結(jié)合地理?xiàng)l件與群眾訴求，避免“一刀切”，制定分階段實(shí)施計(jì)劃。

（二）政策集成

1. 風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)：政策碎片化，社會資本參與度低；指標(biāo)交易機(jī)制不健全，流動性差。

2. 解決思路：建立《全域整治政策工具包》，整合土地調(diào)整、指標(biāo)交易等政策；允許社會資本通過指標(biāo)交易收益分成、減免稅收、獲取長期土地經(jīng)營權(quán)等方式參與；構(gòu)建省級指標(biāo)交易平臺，探索跨區(qū)域調(diào)劑與“指標(biāo)質(zhì)押貸款”模式。

（三）資金創(chuàng)新   

1. 核心問題：資金缺口大，財(cái)政依賴度高，社會資本參與不足。

2. 解決思路：拓展專項(xiàng)債、低息貸款等政策性金融工具；創(chuàng)新“整治+產(chǎn)業(yè)”捆綁開發(fā)模式，通過指標(biāo)交易、產(chǎn)業(yè)收益反哺項(xiàng)目；整合涉農(nóng)資金，引導(dǎo)村集體以土地經(jīng)營權(quán)入股。

（四）部門協(xié)作

1.核心問題：跨部門協(xié)調(diào)不足，考核指標(biāo)沖突，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不一，收益分配爭議。

2. 解決思路：建立“縣級領(lǐng)導(dǎo)小組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)專班-村級監(jiān)督小組”三級聯(lián)動機(jī)制；統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)收流程；搭建數(shù)字化協(xié)同平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與公眾監(jiān)督。

（五）生態(tài)優(yōu)先 

1.主要問題：耕地保護(hù)與生態(tài)修復(fù)矛盾，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，機(jī)械化開發(fā)破壞生態(tài)格局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)人才，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。   

2.解決思路：開展生態(tài)本底評估，科學(xué)設(shè)計(jì)田塊；加強(qiáng)基層技術(shù)培訓(xùn)，引入第三方機(jī)構(gòu)，制定全域整治技術(shù)導(dǎo)則。

（六）公眾參與

1. 主要問題：信息不對稱，參與渠道狹窄；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模糊，權(quán)屬調(diào)整程序不規(guī)范。

2. 解決思路：通過村民會議、數(shù)字化平臺普及政策；公示規(guī)劃與權(quán)屬調(diào)整方案，采用“協(xié)議+公示”確保補(bǔ)償公平，引入司法公證保障程序合法。